石伟：如何认识纪律处分条例的制度定位

  习近平总书记指出：“党要管党、从严治党，靠什么管，凭什么治？就要靠严明纪律。”“加强纪律建设是全面从严治党的治本之策。”2023年12月，党中央印发修订后的《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《条例》）。在以“1+4”为基本框架的党内法规制度体系中，《条例》是一部提供全面系统的纪律执行依据的党内法规，为整个党内法规制度体系的科学运转提供了“兜底性”制度保障。深刻把握《条例》在党内法规制度体系中的制度定位，对于认真学习《条例》，切实做到学纪、知纪、明纪、守纪，具有重要意义。

“六项纪律”为党组织和党员设定行为准则

  现行《条例》是2003年12月23日中共中央政治局会议审议批准、2003年12月31日中共中央发布的，其前身是1997年2月27日印发的《中国共产党纪律处分条例（试行）》。党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，《条例》不断完善，先后于2015年、2018年、2023年进行了三次修订。其中，2015年的修订，把党章以及其他党内法规的纪律规定，整合为“六项纪律”，即政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律和生活纪律，突出政治纪律和政治规矩，坚持纪严于法、纪在法前、纪法分开。2018年、2023年的两次修订，在延续“六项纪律”基本架构基础上，与时俱进对一些重点问题及时完善。特别是2023年的修订，从党章这个总源头出发，坚持全面从严，体现系统观念，做到科学立规，突出党性党风党纪一起抓，聚焦全方位管理和经常性监督，完善纪法衔接条款，促进执纪执法贯通。

  《条例》中的“六项纪律”，通过进一步严明政治纪律，带动组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律全面从严，形成纪律规范体系，不断扎紧织密制度笼子，为党的各级组织和全体党员设定行为准则。在法理学的视野里，“六项纪律”属于行为规范的范畴，着眼于发挥规范指引、评价、预测以及教育功能，从而引导党组织和党员明晰什么能做、什么必须做、什么禁止做，为其划定“纪律清单”、提供行为标尺。政治纪律在“六项纪律”中居于首位，是党组织和党员在政治方向、政治立场、政治言论、政治行为方面必须遵守的纪律规矩，是最重要、最根本、最关键的纪律，同时对其他纪律起到牵引带动作用。组织纪律是规范和处理党的各级组织之间、党组织与党员之间以及党员与党员之间关系的行为准则。廉洁纪律重点围绕规范权力运行展开，推动党组织和党员在从事公务活动或其他活动中，符合党的廉洁要求，确保廉洁用权、廉洁行事。群众纪律聚焦党中央关于切实维护群众利益的重要要求，坚持以人民为中心的发展思想，立足着力解决好人民群众急难愁盼问题，为党组织和党员划出行为红线，防范脱离群众危险。工作纪律坚持目标导向和问题导向相结合，紧盯有的党员、干部在干事创业方面存在的缺乏担当精神、实干精神不足、形式主义官僚主义现象仍较突出等问题，针对性地设定行为规则，为推动党的各项工作正常开展提供纪律保证。生活纪律是党员在日常生活和社会交往中应当遵守的行为规则，涉及其个人品德、家庭美德、社会公德等方面，关系党的形象。

具有裁判规范性质的党内法规

  在行为规范的意义上，《条例》为党的各级组织和全体党员设定了行为准则。事实上，在《条例》之外，从党章到其他准则、条例、规则、规定、办法、细则，都已经在不同效力层级、不同领域提供了行为规范意义上的指引。比如，《关于党内政治生活的若干准则》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》在政治纪律方面的规定，《党政领导干部选拔任用工作条例》在组织纪律方面的规定，《中国共产党廉洁自律准则》在廉洁纪律方面的规定，等等。那么，应当如何认识《条例》与其他党内法规的区别和联系？这实际上涉及《条例》在党内法规制度体系中的科学定位问题。

  从表面上来看，《条例》与其他党内法规一样，共同为党组织和党员提供行为标尺，只不过《条例》是一个条分缕析“六项纪律”的综合性党内法规，一部“纪律大全”。但这种基于行为规范的认识，只揭示出《条例》的一个侧面，而忽视了其更深层次的一面——基于裁判规范的纪律执行依据。

  以法理学视域观之，《条例》作为党内法规制度体系的重要组成部分，还具有裁判规范性质。《条例》不仅约束党组织和党员，同样也约束党的纪律检查机关。《条例》为党的纪律检查机关开展执纪工作提供制度依据，也为对违纪的党组织和党员根据具体情节予以处分奠定了制度基础。因此，我们不仅要从行为规范意义上揭示《条例》对党组织和党员的行为引导价值，更要从裁判规范意义上重视其关于纪律执行的制度依据价值。简言之，“纪律处分条例”中的“纪律”二字提供了行为标尺，“处分”二字提供了执纪依据。因此，《条例》不仅是一部“纪律大全”，也是以“处分”为关键词的纪律执行依据。

提供全面系统的纪律执行依据

  正是由于“处分”的关键作用，《条例》才能发挥出不同于其他党内法规的制度功能，在党内法规制度体系中具有特殊的制度定位。根据《条例》，对违纪党员的纪律处分，由轻到重有五种：警告；严重警告；撤销党内职务；留党察看；开除党籍。对于严重违犯党纪、本身又不能纠正的党组织，可以予以改组或解散。这一系列纪律处分形式，既可以对已经违纪的党组织和党员，根据情节进行相应强制性惩罚，纠正违纪行为；也可以对存在违纪可能性的党组织和党员给予前置性警示，预防违纪行为；还可以通过“纪律处分运用规则”相关条款的运用，区分一般违纪、轻微违纪、不追究党纪责任等不同情形，引导激励党员干部敢于担当、积极作为。

  给予处分并非纪律处分条款设置的最终目的。从更根本上讲，《条例》通过“违纪行为+处分结果”条款的独特制度设计，将“纪律”与“处分”有机结合起来，实现维护党的团结统一，推动全党做到步调一致、令行禁止，不断增强党的创造力凝聚力战斗力。习近平总书记指出：“我们党是靠革命理想和铁的纪律组织起来的马克思主义政党，纪律严明是党的光荣传统和独特优势。”与西方政党的松散式管理不同，马克思主义政党对党组织和党员的管理更加严格，更加注重发挥严明纪律的优势。

  严明纪律优势的实现，是党内法规制度体系综合作用的结果，也是不同党内法规基于不同制度定位相互配合的结果。其他党内法规偏重在行为规范意义上判断党组织或党员的行为是否合规，《条例》则更多承担了提供纪律执行依据的功能。可以看到，《条例》在党内法规制度体系中事实上更多地起到一种“兜底性”的制度保障作用，不仅用纪律处分条款保障《条例》的纪律要求，还同时保障着许多其他党内法规的纪律要求。由此，其他党内法规所呈现出的“行为规范”，就不仅仅是倡导式的“行为建议”，更是具有处分强制力的行为标尺。更进一步说，其他党内法规所分解出的“什么能做”“什么必须做”“什么禁止做”的行为指引内容，因为《条例》的存在才能更好落到实处。

  习近平总书记指出，“不明确责任，不落实责任，不追究责任，从严治党是做不到的”。全面从严治党，需要坚强的纪律保障，需要各种党内法规明晰的制度定位。《条例》在党内法规制度体系中具有特殊的制度地位——提供全面系统的纪律执行依据的党内法规，为党内法规制度体系的科学运转提供了重要制度保障。

（作者：石伟，中央党校〔国家行政学院〕习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员，学习时报社副总编辑）

（来源：《光明日报》2024年7月15日第6版）