朱锋：加快构建国家海外资产安全预防与保护体系

当今世界正经历百年未有之大变局，地缘政治竞争加剧，逆全球化与保护主义思潮抬头，局部冲突和动荡频发，全球产业链供应链加速重构。在此背景下，规模庞大、分布广泛的海外资产，既是我国综合实力和高水平对外开放成果的集中体现，也日益成为各类外部风险的重要暴露面。海外资产一旦遭受损失，不仅冲击相关经营主体，更危及国家经济安全和整体海外利益。如何统筹发展和安全，加快构建系统完备、运转高效、协同有力的国家海外资产安全预防与保护体系，已成为新形势下必须解决好的紧迫问题。

我国海外资产的主要构成与特征。从总量看，我国海外资产规模已跃居世界前列。截至2025年末，我国对外金融资产约11.79万亿美元，对外净资产约4.07万亿美元，长期稳居世界主要债权国行列。如此庞大的资产存量，是数十年改革开放和“走出去”战略持续推进的结果，也构成了我国重要的国家财富。

从结构看，我国海外资产主要由四大板块构成。以2025年9月末数据观察，储备资产、对外直接投资资产、其他投资资产和证券投资资产分别约占对外金融资产的32%、30%、21%和17%。其中，储备资产约3.69万亿美元，主要由国家外汇管理局和中央银行统一持有和运营，包括外汇储备、货币黄金、特别提款权及在国际货币基金组织的储备头寸，是国家对外支付能力和金融安全的“压舱石”。

对外直接投资资产是海外资产中最具实体属性也最易“看得见、够得着”的部分。据有关部门统计，截至2024年末，中国对外直接投资资产存量达3.14万亿美元，连续多年位居全球前三；中国境内投资者已在全球190个国家和地区设立境外企业约5.2万家，境外企业员工总数达502.1万人，其中在共建“一带一路”国家设立境外企业约1.9万家。证券投资资产和其他投资资产则以金融资产形态存在，前者为股票、债券等组合投资，后者涵盖存贷款、贸易信贷、货币与存款等，流动性相对较强，但同样受制于东道国政策与国际金融环境。

综合来看，我国海外资产呈现出若干鲜明特征。一是规模巨大且持续增长，占全球对外投资的份额稳步提升。二是主体高度多元，既有官方持有的储备资产，也有国有企业、民营企业、金融机构乃至自然人持有的各类资产，不同主体的风险承受能力和保护诉求差异明显。三是资产类型多样，既包括流动性较强的金融资产，也包括矿山、油田、港口、铁路、产业园等实物性、经营性资产。四是地域分布分散但相对集中，既向离岸金融中心和发达经济体延伸，也大量投向“一带一路”沿线新兴市场和发展中国家。五是实体化、属地化程度不断加深，海外资产与海外机构、海外人员深度绑定，财产安全与人身安全高度交织，保护难度显著上升。

海外资产面临的主要安全挑战。地缘政治博弈与“脱钩断链”风险突出。大国竞争加剧背景下，个别国家以国家安全为由，构建针对中国的技术、市场、资金全链条封锁体系，持续升级出口管制与经济制裁。有关数据显示，截至2025年9月，已有3000多家中国企业及机构被纳入出口管制“实体清单”，部分高端制造项目因关键设备、技术受限导致产能利用率明显下降，产业链供应链安全压力加大。

东道国政治与政策风险易发多发。海外资产尤其是长周期基础设施和资源类项目，深受东道国政局稳定性影响。政权更迭、社会动荡、武装冲突，以及政策突变、单方面毁约、资源国有化、许可证吊销等，都可能使既有投资蒙受重大损失。相较于成熟发达市场，“一带一路”沿线部分新兴市场营商环境更为复杂，法治水平参差不齐，政策连续性与可预期性不足，投资安全面临更大不确定性。

金融与货币风险呈现“武器化”趋势。汇率剧烈波动、东道国主权债务违约，会直接侵蚀海外资产价值。更值得警惕的是，储备资产和金融资产正面临被冻结、被扣押乃至“武器化”的风险。美元及美元清算体系一旦被用作制裁工具，将对我国海外金融资产安全构成系统性威胁。此外，个别国家法院还支持所谓“滥诉”，作出高额赔偿裁决并威胁扣押包括我国国有企业在内的在美资产，对此类混淆不同主体利益、突破法律边界的做法必须高度警惕、坚决反对。

实体安全与人员安全风险不容忽视。当前，中资企业海外安全风险呈现区域集中化、目标精准化、动机复杂化、手段多样化的新特征，且与资源竞争、大国博弈、地区冲突深度交织。矿区营地、偏远基建项目、运输车队等高价值、低防护设施，往往成为恐怖袭击、绑架和武装抢劫的首选目标，一旦发生战乱或重大突发事件，还面临紧急撤离人员、保全资产的巨大压力。

法律合规与“长臂管辖”风险持续上升。近年来，欧美外资安全审查机制不断泛化，反垄断、制裁合规、数据与隐私监管日趋严格，“长臂管辖”和二级制裁被频繁使用，企业合规成本和法律风险显著增加。与此同时，我国海外资产即便诉诸法律途径维权，也常面临司法程序漫长、维权成本高昂、专业涉外法律人才短缺等现实困境。

保护体系仍存在短板。经过多年建设，我国已初步形成“外交领事—经贸协定—军事行动”相结合的海外利益保护格局，但从整体看，现有保护机制仍存在系统性、协同性不足的问题：涉及部门和主体众多，但协调联动尚不顺畅，保护力量相对分散；制度体系建设有待完善，风险预警的“关口前移”不够，仍偏重于事后应急处置，事前防范和全过程管理能力尚需加强。

维护海外资产安全要做到预防在先、保护有力、协同高效。面对复杂严峻的外部环境，必须坚持总体国家安全观，统筹发展和安全，加快构建覆盖事前预防、事中控制、事后处置全链条，贯通政府、市场、社会等多主体的海外资产安全预防与保护体系。

强化顶层设计与统筹协调，完善法律与外交保护体系。建议在国家层面加强对海外资产安全工作的统一领导，明确牵头部门和协同机制，整合分散在外交、商务、财政、金融、国资、安全等系统的职能，改变目前存在的碎片化格局。同时，进一步厘清责任边界，组织或个人是其海外利益的第一责任人，国家要依法提供保护，形成主体尽责、国家护航、权责清晰的制度安排，并将海外资产安全切实纳入国家安全体系统筹推进。应用好领事保护与外交保护两种机制，前者是前置的、常态化的保护，后者是损害发生、用尽当地救济后的最终救济手段，二者各有边界、相互衔接。同时，应持续完善双边投资协定网络，用足用好国际投资争端解决机制。加快建设反制裁、反“长臂管辖”、反干涉的涉外法律工具箱，壮大专业化涉外法律服务力量，切实降低企业和个人的海外维权成本。

健全风险预警与评估体系，提升应急响应与安保保障能力。建议由相关部门定期发布国别风险评级年报，细化政治稳定性、政策连续性、汇率波动、主权信用等指标。行业协会牵头建立海外工程承包与投资风险数据库。推动大型企业设立首席风险官并接入统一预警平台，形成“政府—行业—企业”三位一体的风险预警机制，实现风险早识别、早提示、早处置。完善人员撤离、资产保全等应急处置预案和标准化流程，强化驻外使领馆在紧急情况下的协调处置职能，规范企业与专业安保机构的合作。亚丁湾护航以及利比亚、也门、苏丹等地的撤侨行动表明，持续提升远洋护航、海外投送和综合安全保障能力，是守护海外资产和人员安全的重要支撑。

压实主体责任并培育专业化服务网络。企业作为海外资产的直接持有者和第一责任人，应强化合规经营意识，主动融入当地法律法规体系、履行社会责任，从源头上降低摩擦与冲突风险。与此同时，加快培育涵盖涉外法律、国际经贸、产业咨询的专业化服务联合体和智库网络，为海外资产安全提供高质量的智力和服务支撑。

保护海外资产、维护海外利益是一项长期而艰巨的战略任务。唯有坚持统筹发展和安全，加快构建预防在先、保护有力、协同高效的国家海外资产安全预防与保护体系，才能为企业和公民行稳致远“走出去”保驾护航，为高质量共建“一带一路”和高水平对外开放提供坚实保障，切实把中国人民的海外财富和国家的海外商业开拓守护好、发展好。

（作者为南京大学中国南海研究协同创新中心执行主任）

（来源：《学习时报》2026年9月14日第5版）